[33]行政主体之间若缔结利害相反的互为请求的协议，也属于行政契约。
在绝大多数州，团体大会代表并不像议会议员一样，可独立行使表决权，而是必须服从所属加盟成员的指令，统一行使表决权。只有目的团体公法人确已善尽履行义务，加盟成员才可以停止履行。
2014年8月25日，全国人大法工委在《关于在县级管理区设立的基层人民法院的法官如何任免问题》的答复中，已经明确否决了不按行政区划设立国家机关的改革思路。（三） 行为模式 行为模式的设计，具体涉及目的团体公法人任务范围的界定与任务履行方式的确立。地方政府各自拨款的比例，可以参考德国目的团体公法人加盟成员缴纳团体运作分摊费的模式，以补充原则、等价原则与给付能力原则为标准而确定。目的团体公法人既可向任务履行相对人收取规费和受益费，也可向加盟成员收取团体运作分摊费，还可以用迂回手段获取州财政转移支付。[3]尤其对区域合作治理而言，组织机制是行为机制的基石，行为机制探索若不能以组织机制革新为支撑，则可能导致公共治理失灵。
地方政府各自的审计机关可审计目的型事业单位预算执行情况。[22] 3. 财政转移支付 如果目的团体公法人的运作管理费用超出其本身的支付能力，那么该目的团体公法人是否可以向州请求财政转移支付呢？现实情况是，除萨克森州外，各州《财政转移支付法》均没有承认目的团体公法人拥有财政转移支付请求权，只承认加盟地方自治体拥有此项权利。在行政参与上，福建、贵州、青海、安徽、甘肃等5地只规定了事前参与，辽宁、天津、陕西、江西、山东等5地只规定了事后参与，湖北1地规定了事前参与和事后参与，其他地方对行政参与并未涉及。
由此看来，一体型权责清单并不能满足政务公开的核心要求。（4）多数地方以法律法规规章为责任清单编制依据的做法并不可取，包括政策规定在内的一切设定积极义务的规范性文件，都应成为责任清单的编制依据。通过前文的论析，我们可以基本感知责任清单内部构造的应然状态。（一）责任清单具有破解政务公开规范主义困境的先天优势 严格来说，依据现有法律规范对政务信息加以公开，既可以实现依法推进政务公开，又能在法制框架内满足民众的知情权，进而实现监督政务活动的功效。
其三，在外在表征上，责任清单的呈现形式即为政务公开制度功效的体现。[11] 《关于深化党和国家机构改革的决定》规定：全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同三定规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。
[33] 崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期，第35页。在尊重责任清单内外部性规范效力的基础上，应从权力机关提前介入式的备案审查、来源依据扩展至法律法规规章之外的规范性文件、政务公开的全程性与和政务参与的差异性等层面重构编制规则，确保责任清单功能的法治化实现。[23] 杨小军：《补齐全面推进政务公开决胜阶段的短板》，《中国党政干部论坛》2016年第2期，第49页。理由如下：第一，基于便民高效的政务服务原则，独立编制公共服务事项，更利于民众查询与获知公共服务清单和办事指南。
[20]因此，职责清单即为权力清单的具象体现。这是因为，行政权力的纵向和横向配置皆属于权力机关的权限范围，其他公权力机关皆不能行使。可见，注重规则之治的规范主义的控权模式尚不能有效规制政务公开问题，面临着规制乏力的困境，强调原则之治和寻求个案正义的功能主义建构模式得以发展起来。并且，专家参与应当贯穿于编制活动的整个过程，如此一来，可以增强责任清单编制活动的民主性和科学性。
因此，编制规则的重构还是应当注重责任清单效力的内部性，申言之，责任清单的统一化建构，应当尊重政务机关基于职能定位和机构设置而进行的标准化规范化努力。（2）以法律法规作为来源基准之下，将编制依据法律位阶提高至法律法规的省级政府主要分布在广东、北京、宁夏3地。
那么，责任清单编制过程中行政公开和行政参与的限度应当是什么样的？ 首先，行政公开是否应当如同实践那般限于事后公开？按照国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）有关过程性信息的界定，编制过程中的责任清单应当属于过程性信息，而过程性信息一般是豁免公开的，由此看来，责任清单的编制过程无需公开。[13] 《试点方案》规定：依据权责清单和公共服务事项进行全面梳理，并按条目方式逐项细化分类，……确保公开事项分类科学、名称规范、指向明确。
[9] [美]杰克·M.巴尔金：《活的原旨主义》，刘连泰、刘玉姿译，厦门大学出版社2015年版，第29页。为更好的回应责任清单建构的实践需要，特别是回应新时代政务公开标准化规范化的试点工作，有必要解答并合理安置当前责任清单实践中独立存在的其他要素。其二，即便因尊重责任清单规范效力的内部性而给予政务机关一定的编制自由，责任清单编制活动也应当在法治框架内进行，这是因为，和作为自制的行政规则一致，主要体现为对机关及其工作人员的约束力，而约束力只能以法律为基础。[19]譬如，其他类别的分类方式不置可否的规定不仅仅会为实施主体懈怠执行留有制度空间，进而影响政务公开的标准化规范化，而且更会造成在9类行政权之外的其他新兴权能的责任情形无法得以体现，由此无法满足政务公开的全面性要求。根据《试点方案》部署，政务公开标准化规范化建设将依托权力清单和责任清单进行，值得注意的是，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）已对权力清单作出详尽的制度设计，而责任清单的相关制度规则仍在摸索之中。[7] 参见章剑生：《现代行政法基本理论（第二版）》（下卷），法律出版社2014年版，第527-528页 [8] 刘飞宇：《转型中国的行政信息公开》，中国人民大学出版社2006年版，第7页。
第二，随着政务服务的深入推进，除了法律规范和国家政策要求的公共服务事项外，国家任务民营化后提供的以及部门文件要求提供的且已经常态化的公共服务事项，逐步被纳入到公共服务事项的队列之中，可以预见的是，公共服务事项的内容将日益丰富，如果仍将其编制在责任清单之中，责任清单将臃肿不堪。既然责任清单编制行为是行政保留的表现形式之一，那么，是否可以由此认为责任清单编制程序，无需遵从于拘束行政机关外部性行为的正当法律程序？鉴于责任清单效力的外部性，通过以一种公众认可公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从，[38]因此，责任清单编制行为应当遵守必要的正当程序。
详言之，责任清单是指对公权力主体的职责和义务情形以及不履行或不完全履行职责而需要追责情形，以表单的形式予以呈现。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。
可见，编制程序离正当程序存有较大距离。主要原因如下：一是，责任清单编制活动是一项专业性和技术性要求较高的工作，譬如，需要从法律规范和政策性文件中梳理职责事项、厘清职责边界、绘制职责流程图等，面对如此高的质量和技术要求，普通民众并不能胜任，而专家参与的专业水准远胜于普通民众参与，最重要的是，专家具有行政参与的专业优势，因此，专家参与适宜于责任清单的编制活动。
[24]笔者以为，权力运行中的中介盖章收费责任处室+承诺时限+法定时限+收费及依据责任岗位实施对象+承办机构+公开范围+收费依据及标准+承诺时限责任事项+事项类型等属于前文述及的形式正义上的职责，这是因为，上述要素基本上为职责主体（责任处室、责任岗位、承办机构）和职责内容（实施对象、权力运行中的中介盖章收费、责任事项、事项类型、公开范围、收费依据及标准、承诺时限、法定时限），而监督电话和行政职权廉政风险防控图是对权力监督的具体方式，很显然，属于前文述及的过程正义上的职责。首先，独立型责任清单摆脱了权力清单型构模式的束缚，开始致力于独立建构责任清单的努力。这两种参与方式在责任清单编制过程中应当区别对待：应当注重专家的全程参与。不过，责任清单的行政保留属性是有限度的，应当是在法治框架内的行政保留。
[14] 主要存在于江苏、浙江、河北、山东、湖南、海南、吉林、福建、四川、江西、山西、青海、黑龙江、河南等14地。一、政务公开为何需要责任清单 之所以政务公开标准化规范化建设需要立基于责任清单，并非仅仅是因为《试点方案》自上而下行政命令式的推动，主要是因为：其一，在生成逻辑上，规范主义控权模式无法有效因应社会治理的需要。
注释: [1] 姜明安：《论政务公开》，《湖南社会科学》2016年第2期，第45页。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。
重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。由此看来，现有法律规范乏力之时，责任清单可以有效补正法律规范的缺憾，藉由法律规范和责任清单的合力，实现兼具外部和内部治理特色的政务公开良性化。
[41] 其次，行政参与是否应当作为责任清单编制过程中的一项强制性义务？根据参与主体的专业性和参与能力不同，而将参与主体分为专家参与和普通民众参与，是一种较为常见的分类方式。因此，极有可能因为责任清单顶层设计的欠缺，导致政务公开标准化规范化建设举步维艰，甚至只能成为空想。需要说明的是，之所以借鉴权力清单设计政务公开的思路，是因为在规范意涵上，责任清单不但涵盖权力清单，而且比权力清单有更为丰富的意涵。然而，从政务公开的制度体系来看，并不仅仅涉及权力事项，还包括自我规制的责任事项，比如作为责任或义务事项的国家公务财产申报和公开并非权力事项，[17]很显然，依附型责任清单并不能完全呈现政务公开的应有意涵。
从政务公开的核心要求来看，独立型责任清单远胜于依附型责任清单和一体型权责清单，应成为政务公开的理想型态，同时，责任清单的内部构造应致力于实现政务公开的基本内容，具体应依照衔接性、操作性和服务性的标准，以及援用正义内部构造的建构思路展开。需要追问的是，在当下我国尚未对责任清单的外部型态做统一规定的情形下，已经在实践中运行三种责任清单型态，哪种型态最为适合政务公开的内在要求？ 第一，依附型责任清单和一体型权责清单皆不是实现政务公开的最优方案。
面对上述两种截然不同的趋向，责任清单编制依据究竟应当如何设定呢？ 笔者以为，责任清单编制依据应扩展至法律法规规章之外的一切规范性文件。作者简介：刘启川，山东菏泽人，法学博士，东南大学法学院副教授。
另一方面，对于相对人，据此可以要求公权力机关作出相应行为，也可据此监督公权力运行，从而助益法治政府、法治国家与法治社会建设。具体而言，在我国法制体系中，作为政务自制的责任清单隶属于行政规范性文件，并且是行政内部性文件。